全面建设更加成熟的中国特色高等教育法律和制度体系

2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议审议通过了全国人大常委会关于修改《中华人民共和国教育法》的决定和全国人大常委会关于修改《中华人民共和国高等教育法》的决定。两个修正案已于今年6月1日起施行。深入学习、深刻领会、全面落实两个修正案的各项规定，对全面深化教育改革、促进教育公平、提高教育质量，提供有力支撑；对全面依法治教、依法行政、依法办学，形成规范和秩序，建立更加成熟的中国特色教育法律和制度体系，具有深远的意义。
　　改革开放以来，我们冲破传统体制和不合理制度规章的束缚，探索建立促进教育发展的新体制、新机制，在实践的基础上总结经验，上升为法律和法规，逐步形成了比较完备的教育法律法规体系。这个体系主要包括第一个层级的由全国人大及其常委会通过的八部教育基本法律：学位条例、义务教育法、教师法、教育法、职业教育法、高等教育法、国家通用语言文字法、民办教育促进法；第二个层级的国务院制定的行政法规和地方人大制定的地方性法规、自治条例、单行条例，如国务院制定的《学位条例暂行实施办法》《教育督导条例》等；第三个层级的政府规章，包括国务院教育行政部门制定的规章和地方政府规章，以及已经完成的“一校一章程”等，如《全面推进依法治校实施纲要》《高等学校章程制定暂行办法》《学校教职工代表大会规定》《高等学校学术委员会规程》《普通高等学校理事会规程（试行）》《独立学院设置与管理办法》《高等学校财务制度》《普通高等学校学生管理规定》《高等学校接受外国留学生管理规定》《高等学校总会计师管理办法》《普通高等学校辅导员队伍建设规定》《高等学校信息公开办法》，以及《教育部直属高校国有资产管理暂行办法》《基本建设管理办法》《加强学校领导班子建设的意见》等。应该说法律法规规章三个层级基本覆盖了教育管理的主要方面，基本实现了我国教育事业各个领域的有法可依，为我国教育事业的快速发展、健康发展、可持续发展提供了有效保障。
　　党的十八大特别是十八届四中全会确立了全面依法治国、建设社会主义法治国家的目标。习近平总书记明确提出“四个全面”的战略布局，以全面推进依法治国为根本保障，为中国特色社会主义保驾护航。全国人大常委会适时修改教育法和高等教育法，是全面推进依法治国、完善中国特色社会主义现代教育制度的具体体现，也标志着我国依法治理教育事业在已有法律制度框架下不断完善、步入新的阶段。
　　在新修改的教育法、高等教育法正式实施之际，我们要进一步全面理解法律内容，形成共识、全面落实，做到各法律关系主体都依法归位，履行各自的法定责任、权利和义务，建立规范有序的现代教育治理新秩序。现在，有法可依的问题已经基本解决了，需要重点加强的是牢固树立法治思维，真正做到有法必依、违法必究，使法律文本变成法治实践。
　　要抓住全面贯彻落实党和国家教育方针这个核心。教育方针是党和国家根据现阶段我国实际提出的教育工作的总指针，是对教育改革发展的总要求，是教育基本政策的总概括，是确定教育事业发展方向、指导整个教育事业发展的战略原则和行动纲领。此次新修改的教育法、高等教育法对教育方针、培养目标作了重要修正。高等教育法第四条、第五条是关于高等教育方针和任务的总体规定。本次修改，第四条增加了高等教育必须“为人民服务”以及“与生产劳动和社会实践相结合”的内容；第五条关于高等教育的任务的表达，在原来的“培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才”中增加了“社会责任感”的要求。这些修改，具有很强的现实针对性，包括丰富的内容和深刻的要求。新条文的整体内容体现了新时期对高等教育改革发展和人才培养的总方向、总要求。这两条文字不多，但字字珠玑，是高等教育工作的魂，需要深刻领会、牢牢把握。现在，一些同志或整天忙于事务，对这些根本性、方向性的规定关注不够，或对一些事关方向的错误思潮、错误做法不敏感，失去了应有的敏感性、鉴别力和战斗力。要加强对教育法、高等教育法，特别是对其中的教育方针的再学习，加深认识，提高全面贯彻教育方针的主体意识和行动自觉。
　　要进一步落实省级政府对高等教育的统筹权。高等教育法规定：“省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”本次修改中，新规定“设立实施专科以下高等学校”，不再须经国务院审批，可由省级人民政府直接依职权审批，报教育部备案。这一修改，更加明确了加强省级政府统筹本地教育的改革方向。现在，我国共有普通高等学校2560所，在学总规模达3647万人，成为世界上规模最大的高等教育体系。这本身就是实行中央和省市两级管理、中央和省市及地市三级办学体制的积极成果。如此大规模的高等教育体系，也只有实行分级管理的体制，才能搞得好，才能与经济社会结合好，才能更好满足人民群众的多样化需要。在新的发展阶段，要更加尊重和发挥省级政府统筹权。今年，在高校招生计划调配中出现的问题，一个重要原因就是对省级统筹权的尊重不够。今后，要更加注意调动地方办学积极性，更加注意运用好省级政府统筹权，把地方的高等教育办好了，建设高等教育强国也就更有希望。
　　要依法落实高校办学自主权。高等教育法规定，高等学校具有法人资格，依法享有民事权利、承担民事责任；应当保证教育教学质量达到国家规定的标准。此法在第三十二条至第三十八条中，还规定了高等学校在招生、设置调整学科专业、制定教学计划和选编教材、开展科学研究和社会服务、对外交流合作、设置内部组织结构和评聘人员职务及薪酬分配、资产管理使用等7个方面的自主权。这些自主权的行使，是高校履行自身职责的必要条件。正确处理政府、学校、社会之间的关系，是高等教育法的主要调整对象。现行的相关权利义务关系的规定，是在总结我国高等教育正反两方面经验的基础上形成的，是比较符合国情的。据我了解，近年来，随着高校办学自主权的逐步落实，学校办学的自主性、积极性明显加强，办学特色更加鲜明，办学水平得以提高。中央部门所属高校，情况更好一些。但在一些地方、一些方面，确实存在着高校自主权落实不到位的情况，一些省市管理的高校问题比较突出，需要切实改进。当然，这里也存在高校用权不当、滥用权力和越权行为的现象。现在，大家比较习惯的提法是“进一步扩大办学自主权”，尽管在实际上办学自主权可能是要扩大，但我还是主张使用“依法落实高校办学自主权”的提法。在改革开放之初，提出给高校一点办学自主权，就是一个很大的思想解放、重要的改革突破。但在经历了30多年改革开放的今天，我们已经建立了一整套较为完备的法律法规体系，应当强调的是运用法治思维和法治方式，让各个法律关系主体依法归位，每个主体都有自己的权利和边界，承担相应的责任和义务。在这里，还要处理好改革决策与依法自主的关系。党的十八届四中全会强调，重大改革决策要于法有据，立法要主动适应改革和经济社会发展需要；实践证明行之有效的，要及时上升为法律；实践条件不成熟、需要先试先行的，要按照法定程序作出授权；对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。这些，都为正确实施办学自主权提供了程序依据。
　　要依法理顺高校内部治理关系。高等教育法对建设符合国情、科学有效的内部治理体系，作出了具体的规定。明确实行党委领导下的校长负责制，规定了党委和校长各自的职权，明确了教职工代表大会、学生组织的职权以及教职工、学生的责任和权益等。本次修改中，对学术委员会的条款进行了充实，明确学术委员会具有“审议学科建设、专业设置，教学、科学研究计划方案”，“评定教学、科学研究成果”，“调查、处理学术纠纷”，“调查、认定学术不端行为”，“按照章程审议、决定有关学术发展、学术评价、学术规范的其他事项”等重要职能，为完善学术治理体系、提升学术治理能力提供了依据和保障。在高等学校内部，存在着党委、校长、学术组织、教师、职工、学生等多元主体，存在着复杂的治理关系。有人说，这是一个治理关系最为复杂的基层组织。作为一个社会组织，涉及公共资源的管理，内部的行政管理关系是必然存在的，但不能学术事务行政化，不能校内机关官僚化。学术权力和行政权力并存于高校，不能以一个权力代替另一个权力。行政权力代替学术权力，必将造成学术衰退的严重后果，而学术权力代替行政权力，也一定会造成管理的低效和混乱。理性的选择应该是两个权力良性互动，协调支撑，促进学术繁荣、行政高效。当前，要抓住贯彻高等教育法和落实大学章程的大好时机，建立完备自洽的学校规章制度体系，完善学校内部治理体系；要把已经制定的大学章程从文本变成行动，提高大学内部治理能力。实际上，我们一方面成功地举办着世界上规模最大的高等教育，另一方面还缺少办大学的经验。我国的1219所本科院校中，60％左右是2000年以后成立的，1341所高职高专院校几乎全部是在2000年以后成立的，大多数学校都只有几年或十几年的历史，可以说还很稚嫩。我们没有骄傲自大的理由，只有虚心学习的资格。只要老老实实、虚心学习、依法依规，我们就一定能够学会科学管理大学，建立起中国特色的现代大学治理体系。
　　要依法行政，全面履行政府职责。高等教育法规定，国务院统一领导和管理全国高等教育事业；国务院教育行政部门主管全国高等教育工作，管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校；国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内，负责有关的高等教育工作。除了对中央人民政府的规定外，对省级人民政府的职权也作了明确规定。善于领导善于管理，关键在依法行政。我们从计划经济体制走来，计划思维、指令管理根深蒂固。今天，我们在社会主义市场经济体制中，在全面落实依法治国战略中，必须牢固确立法治思维，依法行政，遵循规律、科学管理。党的十八届四中全会强调，政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。对高等教育的管理，要积极探索摆脱项目管理、不重视分级分类管理等弊端，建立依法行政的新机制、新模式。国务院和省、自治区、直辖市人民政府要依照高等教育法的规定，保证国家举办的高等教育的经费逐步增加，这是高等教育发展的必要条件，也是政府依法履责的具体体现。
　　现在，我们要深入学习、全面贯彻新修改的教育法和高等教育法，以后还应当进行专项执法检查，使法律真正落地，变成实践，变成基本遵循。
　　瞿振元，国家教育咨询委员会委员、中国高等教育学会会长
　　原文刊载于《中国人大》2016年第16期第21-23页